Фото Михаила Метцеля / ТАСС
Почему некоторые реформы в России были успешны, а с другие – нет? Какие уроки можно извлечь из этого опыта?
Обсуждению этой темы был посвящен «круглый стол», организованный Ассоциацией независимых центров экономического анализа в рамках Апрельской конференции НИУ ВШЭ. Данный комментарий основан на выступлении автора на этом «круглом столе» АНЦЭА.
Полтора десятилетия реформ
Вопреки традиционным для либеральной аудитории рассуждениям о том, что какие-либо серьезные реформы в России были в начале 2000-х в рамках «программы Грефа», а потом началось «застойное десятилетие», запомнившееся лишь быстро свернутой «монетизацией социальных льгот», надо сказать, что реформы у нас проводились и проводятся постоянно.
Достаточно напомнить о реформе госзакупок, начатой в 2005 году, о реформировании образования, науки и здравоохранения, о декларировании доходов и расходов для 1,5 миллионов госслужащих, о вступлении в ВТО, об оценке регулирующего воздействия и т.д. Однако результаты этих реформ действительно различались. И стоит разобраться, чем предопределялись эти различия.
На мой взгляд, лучше с реформами у нас получалось в сфере отношений государства и бизнеса. И, пожалуй, первая в списке наиболее успешных – это налоговая реформа 2001-2002 годов. Это не только плоская шкала подоходного налога, а в первую очередь регрессивные ставки по единому социальному налогу и общее упрощение корпоративных налогов – что привело к существенной легализации бизнеса и стало фактором роста инвестиций.
C точки зрения предпринимателей это была очень эффективная реформа, которая существенно снизила нагрузку на бизнес. Но надо сознавать, что выигрыши предпринимателей не обязательно означают выигрыши для всего общества – и, как было показано в ряде эмпирических работ, налоговая реформа начала 2000-х не имела значимых эффектов для общественного благосостояния.
Другой пример из начала 2000-х – реформа корпоративного законодательства. Для второй половины и конца 1990х были характерны манипуляции с нормами закона «Об акционерных обществах» и закона «О банкротстве», когда «буква» этих законов вопреки их «духу» в массовом порядке использовалась для нарушения прав миноритарных акционеров и захвата платежеспособных предприятий.
Изменившиеся макроусловия (девальвация рубля и исчезновение рынка ГКО, который до августа 1998 года как насос выкачивал деньги из реального сектора) привели к тому, что стало выгодным производство на приватизированных предприятиях, появились стимулы к инвестициям.
Для реализации этих стимулов нужно было устранить «дырки» в корпоративном законодательстве. И это было сделано на базе консенсуса между ключевыми игроками на стороне бизнеса и представителями государства в логике: «мы все этим пользовались или закрывали на это глаза, но теперь мы прекращаем это делать».
Активный «стейкхолдер»
Еще один наглядный во всех смыслах пример – «Национальная предпринимательская инициатива» (НПИ) с идеей радикального сокращения административных барьеров для бизнеса в логике проекта Doing Business, реализуемого Всемирным банком. На момент старта НПИ весной 2012 года Россия была на 120 месте в глобальном рейтинге Всемирном банка – позади Китая, Казахстана, Беларуси, не говоря уже о странах Восточной Европы.
К весне 2017 года мы поднялись на вполне пристойное 40 место. И при всей формальности индикаторов рейтинга Doing Business это реальный прогресс. В том числе в части запуска «соревнования» между регионами по улучшению технических условий для ведения бизнеса.
Уже с середины 2000х годов, ссылаясь на рейтинг Doing Business и опросы BEEPS, многие отечественные эксперты говорили о явной деградации инвестиционного климата в России и необходимости специальных мер по его улучшению (например, в логике реформ, проводившихся покойным Кахой Бендукидзе в этот период в Грузии).
Однако российский бизнес был не готов предъявлять запрос на такие реформы – это требовало коллективных усилий. А высокие издержки ведения бизнеса в России вполне компенсировались на тот момент сверхвысокой маржой, характерной для российского рынка в тот период. Одновременно высокопоставленные чиновники отмахивались от этих предложений экспертов, ссылаясь на высокие темпы роста и приток инвестиций.
И лишь после кризиса 2008-2009 годов ситуация изменилась. С падением доходности и ростом неопределенности для бизнеса изменился баланс выгод и издержек и появились стимулы к коллективным действиям по лоббированию улучшения делового климата. Одновременно власть, столкнувшись с падением темпов роста и снижением доходов бюджета на фоне роста социальных обязательств, стала более склонна к диалогу с бизнесом.
Иными словами, во всех трех случаях – налоговая реформа, реформа корпоративного законодательства, улучшение технических условий ведения бизнеса – произошло осознание бизнесом своих коллективных интересов и появление активного стейкхолдера. Он был включен в процесс разработки реформ, ясно понимал свои цели и был готов их добиваться в переговорах с государством. Что и стало ключевым фактором успеха реформ.
В первых двух случаях таким стейкхолдером выступал РСПП, представлявший крупный бизнес, в третьем случае в этой роли выступила ассоциация «Деловая Россия», которая выражала интересы успешных средних предприятий.
То есть, если идея конкретной реформы просто предлагается экспертами со ссылками на абстрактное «общественное благо», то эта идея скорее всего провалится либо будет радикально искажена в процессе ее реализации. А если за идеей реформы стоят организованные группы интересов, тогда у нее гораздо более высокие шансы на успешную реализацию. Но это отнюдь не всегда будет вести к росту общественного благосостояния.
Истоки неудач
Теперь что было наименее удачным и почему? На мой взгляд, это реформы бюджетного сектора в широком смысле. Не хочу вдаваться в очередную дискуссию на тему ЕГЭ, реформы здравоохранения или реформы РАН. Но общим во всех этих реформах, по моему мнению, было отсутствие взаимодействия экспертов и государства со стейкхолдерами в соответствующих секторах.
То есть конкретные люди, действовавшие возможно из лучших побуждений, предложили определенные идеи и смогли убедить представителей государства в целесообразности этих идей. После чего эти идеи стали «внедряться в жизнь» сверху. И вот тут выяснилось, что в бюджетном секторе у нас нет стейкхолдеров, способных говорить от лица своих отраслей и отстаивать (в том числе публично) свои общие корпоративные интересы.
В бизнес-сообществе при всех противоречиях и острой внутренней конкуренции были РСПП и «Деловая Россия». На стороне бюджетного сектора в лучшем случае есть отдельные организации, которые могут критиковать власть, но они крайне редко предлагают конструктивные альтернативы (выходящие за пределы предложений «дайте денег») и в силу этого имеют низкие шансы быть услышанными.
Все, что мы наблюдаем в части результатов, – это следствие. Опыт реформ во многих странах, а не только в России показывает: без выработки консенсуса среди ключевых участников соответствующих секторов в отношении того, что и как нужно делать и куда двигаться, обычно ничего хорошего не получается.
Качество бизнес среды и чистота туалетов
Зададим простой вопрос: «Национальная предпринимательская инициатива» – это про место России в Doing Business или это про рост инвестиций и развитие бизнеса?
Все понимают, что скорее про второе. Но логика функционирования нашего бюрократического аппарата такова, что первая задача проще и понятнее. И к тому же она дополнительно позволяет в повседневном режиме контролировать нижние уровни в административной иерархии – так сказать, «дергать за ниточки».
В результате что видно из общения с вице-губернаторами, которые отвечают за этот процесс в регионах? С них прежде всего требуют исполнения технических показателей, записанных в дорожных картах АСИ. А есть рост инвестиций в регионе или нет – это отдельный вопрос, не входящий в KPI для АСИ.
Когда я обсуждал эту тему с коллегами из АСИ, мне привели следующий аргумент: «Есть базовые элементы среды. Например – качество туалетов. Когда они чистые – этого никто не замечает, но когда они грязные – это все видят. Так вот мы заставляем регионы обеспечить базовые стандарты для ведения бизнеса».
Это так, но стоит напомнить, что весь этот процесс начинался с «регионального стандарта» лучших практик по улучшению инвестиционного климата, который «Деловая Россия» сделала в 2010 году – сформировав своего рода «меню», из которого думающие руководители регионов могли выбрать то, что им в большей степени подходит, и могли адаптировать эти инструменты к местным условиям. Однако затем, чтобы было проще управлять и контролировать процессы, происходящие внизу, этот «региональный стандарт» сделали обязательным и еще расширили его 2-3 раза.
В результате мы в очередной раз получили единую максимально унифицированную и формализованную модель, по которой федеральному центру проще управлять. При этом мы где-то что-то улучшаем, и в глобальном рейтинге Doing Business продвинулись, но нельзя сказать, чтобы все эти усилия в среднем по стране привели к значимому росту инвестиций. Тем не менее инвестиции растут – но скорее в тех регионах, которые помимо обеспечения соответствия критериям Doing Business и НПИ делают еще что-то осмысленное.
Проблема стимулов для чиновника
Теперь о том, что на сегодня является центральной проблемой. Это проблема стимулов в системе госуправления. В 2000-е годы, пока было много денег, в системе действовал неформальный контракт «политическая лояльность в обмен на относительную автономию». Кто-то использовал эту автономию для воровства, кто-то делом занимался, но поскольку денег всем хватало, система в целом как-то работала.
Когда денег стало явно меньше – вначале после кризиса 2008-2009 года, потом после протестов 2011-2012 годов, которые для власти стали серьезным вызовом, – федеральный центр озаботился проблемой коррупции, прежде всего на нижних этажах в системе госуправления. Однако ограничение возможностей для коррупции происходило в логике усиления централизованного контроля и отказа от той автономии, которая была частью неформального контракта 2000х. Поймать чиновника на факте получения взятки сложно, поэтому в первую очередь контролируется соблюдение формальных требований всяческих регламентов, а любое отклонение от регламента рассматривается как основание для подозрения в коррупции.
К чему это приводит? Существующая у нас система регулирования, созданная в 2000-е годы, является избыточной (и с этим почти все соглашаются), но она еще и противоречива. Это означает, что если чиновник на госслужбе делает что-то, выходящее за рамки простого переноса бумаги из кабинета в кабинет, то он почти гарантированно что-то нарушает.
Эти нарушения сопряжены с рисками. Для коррумпированных чиновников эти риски уравновешиваются размерами ожидаемых «материальных компенсаций» (и это подтверждается эмпирическими исследованиями). Но если чиновник хочет заниматься делом (а таких людей на госслужбе достаточно много), то в рамках сегодняшней системы не понятно, чем компенсируются для него риски «отклонений от регламента».
В результате рациональное поведение добросовестного чиновника сводится к тому, что лучше не делать ничего, либо же делать только то, что сказано из федерального центра. Сказали «чистить туалеты» – значит, чистим туалеты.
На мой взгляд, это одна из центральных проблем, потому что нормальное экономическое развитие сегодня невозможно без осмысленных импульсов, идущих от государства, без координации со стороны государства. Что-то совсем простое можно сделать на коленке в мастерской или в гараже. Но внедрение новых технологий, эффективное встраивание в глобальные цепочки создания стоимости – это сложные процессы, требующие координации действий между разными контрагентами.
Участие государства в этих процессах и правильные импульсы, исходящие от государства и снижающие неопределенность и риски для остальных участников – очень существенный элемент. Причем такого рода импульсы для разных секторов и разных регионов объективно будут различаться, так как они должны учитывать «местный контекст». И именно поэтому их нельзя сгенерировать из федерального центра, мыслящего шаблонами «единой модели».
Малайзия: некоторые практические рецепты
Как решать эту проблему? Здесь может быть полезен анализ зарубежного опыта – причем не столько в развитых, сколько в развивающихся странах. Например, опыт агентства PEMANDU в Малайзии, с которого, насколько я знаю, во многом было скопировано АСИ.
Агентство PEMANDU было создано в 2009 году. Малайзия тоже довольно тяжело проходила через кризис 2008-2009 года, там есть свои политические проблемы, но, тем не менее, после 2008-2009 года Малайзия растет темпами по 5-6% в год. При этом уровень ВВП на душу населения в Малайзии примерно в четыре раза выше, чем в Китае, то есть это страна с уровнем доходов «выше среднего» по классификациям Всемирного банка. И такие темпы роста на этой стадии развития дорогого стоят.
За счет чего они этого смогли добиться? В том числе за счет активности PEMANDU. В частности, на старте своей деятельности PEMANDU, подчиняющаяся непосредственно премьер-министру, сформировала так называемые «лаборатории», куда были приглашены стейкхолдеры из определенных секторов экономики – как со стороны бизнеса, так и со стороны государства.
Им предложили коллективно обозначить ключевые проблемы для своего сектора, предложить возможные варианты решений, определить, сколько для этого нужно ресурсов, и сформулировать индикаторы, которые показывают процесс движения. На этой основе были сформированы приоритетные проекты, за реализацию которых отвечают конкретные министерства и ведомства, а PEMANDU ведет их мониторинг в ежеквартальном режиме и информирует о ходе реализации проектов всех стейкхолдеров.
Если возникают какие-то проблемы, PEMANDU предлагает тем же стейкхолдерам оперативно собраться и определить, что мешает реализации проекта и что нужно сделать или изменить (вплоть до возможной корректировки конечных показателей – если, например, существенно изменились внешние условия и достижение изначальных KPI стало невозможным). При этом предлагаемые решения должны быть консенсусными.
Если же стейкхолдеры не могут сами согласовать приемлемое решение, то рассмотрение вопроса поднимается на уровень профильных министров и далее может быть вынесено на совещание у премьер-министра. Но такое развитие событий будет чревато санкциями для участников проекта – со смещением с должности для чиновников и отстранением от участия в проекте для бизнес-структур.
То есть здесь есть постоянная обратная связь со стейкхолдерами и есть необходимая гибкость в проведении политики — с ориентаций не на 40 или 20 место в рейтинге Doing Business, а на результаты проектов, которые должны быть доведены до логического конца: создание системы скоростного метро в агломерации Куала-Лумпур, запуск портовой и логистической инфраструктуры, изменение качества подготовки кадров и т.д.
«Длинный горизонт»
Стоит подчеркнуть, что в Малайзии есть своя оппозиция, регулярно обвиняющая власть в коррупции, есть свое белолетночное движение «Берсих», есть этнические проблемы (когда 60% бизнеса контролируется китайским меньшинством). Тем не менее это все не мешает власти в проектном режиме проводить в жизнь конкретные прагматические реформы – которые поддерживают экономический рост и способствуют сохранению социальной стабильности.
На мой взгляд, одной из важных предпосылок для этого является наличие у национальной элиты «длинного горизонта» — заложенного еще в 1990-1991 годах тогдашним харизматичным премьер-министром Мохаммадом Махатхиром в рамках разработки долгосрочной стратегии для Малайзии (проект «Vision-2020»).
Отсутствие у российской элиты такого согласованного общего видения будущего создает препятствия для коммуникаций между разными группами в элите и мешает эффективной реализации конкретных реформ.